今年6月25日是第32个全国土地日，今年的主题是“节约集约用地，严守耕地红线。”民以食为天，粮食安全是“国之大者”。广东在推动社会经济高质量发展的同时，如何牢牢端稳“饭碗”？广东的耕地保护利用现状如何？南方日报、南方+客户端联合广东省自然资源厅，推出全国土地日特别访谈节目，敬请垂注。

　　“在耕地保护中，规划是‘龙头’，确立耕地保护优先位置、划实划准红线底线，减少占用耕地数量、降低保护成本、提高保护收益，落实好耕地源头保护，是本轮国土空间规划的历史使命和职责所在。”本期节目的嘉宾、广东省自然资源厅国土空间规划处长胡春雷表示。广东如何发挥规划引领作用，强化耕地源头保护？

　　“优先确定保护空间，再考虑开发建设”

　　国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。在国土空间规划工作中，如何确保严守耕地红线？

　　胡春雷表示，首先要坚持保护优先，统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。统筹划定这三条控制线是国土空间规划重要基础性工作。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序划定三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突，特别是要划准划实耕地保护红线，足额带位置落实耕地保护任务，形成可考核、可审计、可追责的划定成果。

　　国土空间具有唯一性，在国土空间上划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，不可避免会碰到重叠交叉问题。通俗地理解，就是要在空间有限的“一张图”上，划定不同的边界线，这些边界线有可能会交叉重叠。这一问题要如何解决？

　　胡春雷表示，国家已经明确，耕地和永久基本农田优先，其次是生态保护红线，最后才是城镇开发边界。这也是“优先序”的具体要求。“举一个简单的例子，城镇开发边界中如果有连片耕地，原则上要通过‘开天窗’形式圈出来，划入耕地保有量和永久基本农田，而不计入城镇开发边界。”

　　所谓足额，指的则是要严格落实国家下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务，应划尽划、应保尽保，不打折扣。而“带位置”，则指的是耕地保有量和永久基本农田保护任务要落地落图，数、线、图、实地相一致，实实在在看得见摸得着，而且要优先把优质耕地划入永久基本农田实施永久特殊保护。

　　“优先序、足额带位置是三条控制线划定工作的最主要要求。我们要以此推动规划逻辑的转变，优先确定保护空间，再考虑开发建设。”胡春雷介绍，要强化国土空间规划指导约束作用，管控各地各行各业用地总量需求，倒逼建设用地来源逐步转向存量用地再开发为主，减少建设占用的耕地数量。

　　耕地与建设用地布局双向优化

　　广东作为经济大省，既需要充足的建设用地保障发展，也要守住耕地红线确保粮食安全。

　　如何平衡这二者间的关系？胡春雷表示，重点是要强化空间治理，推动耕地与建设用地布局双向优化。

　　胡春雷介绍，传统的规划以增量扩张为主导，通过“摊大饼式”的外延扩张提供用地空间，目前已经遇到资源环境的瓶颈约束，不可持续。调整重构型国土空间规划以存量盘活为主导，通过用地布局优化、效率提升、结构调整、综合利用、立体开发等来保障城乡用地需求。“我们越来越多的城市，特别是珠三角地区的城市，未来要更多地走调整重构的路子，这样才有‘活路’。”胡春雷认为。

　　具体的做法，则是要聚焦用地布局散乱、结构不合理等突出问题，编制实施调整重构型国土空间规划，综合运用全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、“三旧”改造等政策工具，推进国土空间治理和结构优化调整，促进耕地规模经营和建设用地成片开发，降低耕地保护与城乡建设成本，利用好规模经济和结构效益。

　　平衡种粮食与“种房子”“种果树”的收益剪刀差

　　切实保护耕地，严守耕地红线，如何调动耕地保护者的主动性积极性是关键。广东通过构建激励机制，显化耕地价值，确保让保护者不吃亏，逐步实现由“要我保”转向“我要保”

　　“种粮食与‘种房子’‘种果树’‘挖塘养鱼’之间的收益剪刀差，是造成耕地流失的内在动力。在完善耕地保护法律、政策规定的同时，要注重发挥经济手段的调节作用。”胡春雷说，这次国土空间规划在确定各地耕地保护任务时，将探索发展权转移制度，实施“义务必尽、任务微调，代保有偿、长期坚持”的耕地易地有偿保护机制。

　　胡春雷表示，耕地保护是义务，发达地区与欠发达地区要“饭碗一起端、责任一起扛”。但由于各地主体功能定位、资源禀赋等差异大，实际能够承担的能力有大小，有些地方可能无法在本地完全落实，这时候可以将一部分保护任务转给其他地方。转出任务方要按照省定价格向转入方缴纳代保费用，而且整个规划期15年、每年都要缴纳。“也就是说，无法全部落实耕地保护任务的地方，可以用经济手段弥补。这样有利于平衡收益剪刀差，提高耕地保护的主动性积极性，也促进了区域优势互补、协调发展。”