“全票通过!”广东省惠州西湖风景名胜区的保护和管理有法可依了!近日召开的惠州市十二届人大常委会第二十五次会议表决通过了《惠州西湖风景名胜区保护条例》(下称“条例”)，该条例报请省人大常委会审查批准后即可颁布施行。

　　《惠州西湖风景名胜区保护条例》是惠州表决通过的第五部地方性法规。2015年3月，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批开始行使地方立法权的市之一。

　　4年多的时间里，惠州深入推进科学立法、民主立法、依法立法，在立法项目的选择上，惠州市人大常委会优先选取与本市绿色发展、生态建设相适应的立法项目，注重突出惠州特色、体现惠州需求、服务惠州发展，地方立法工作取得积极成效。

　　除了一部程序法(《惠州市制定地方性法规条例》)外，惠州先后为保护一条江(西枝江)、一座城(历史文化名城)、一座山(罗浮山)、一个湖(惠州西湖)进行立法，彰显惠州立法特色。

　　刚获表决通过的《惠州西湖风景名胜区保护条例》有何亮点？为何要立法保护西湖风景名胜区？

　　背景：通过立法破解保护和管理难题

　　西湖是惠州一张靓丽名片，西湖风景名胜区是国家重点风景名胜区，形成发展至今已有1600多年的历史，惠州在保护西湖方面做了大量的工作，成效良好。

　　惠州市人大法制委员会主任委员巫民慧说，随着近年来经济社会的发展和城市建设步伐的加快，西湖风景名胜区的管理和保护工作难度不断加大，面临严峻挑战，比如截污措施不到位，风景名胜区内及周边长期存在损害景观质量的行为和活动，保护管理工作协调机制不够健全，风景名胜区执法陷入困境等，亟需通过地方立法加大保护力度、提升保护实效。

　　随着社会经济发展也伴生了许多问题，如西湖客流量增加带来管理压力增大、机制不健全以致管理缺位、配套建设滞后造成各种保障不力等，在一定程度上影响了西湖景区日常管护和品质提升。为了补齐制度建设的短板，建立长效机制，引导西湖风景名胜区保护工作走上法治化、制度化、规范化轨道，在惠州获得地方立法权后，尽快制定出台《惠州西湖风景名胜区保护条例》十分必要。

　　亮点：风景名胜区内湖泊实行湖长制管理

　　如何保护西湖风景名胜区一直备受关注。条例适用于惠州西湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理，明确惠州西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成，其中西湖景区包括平湖、丰湖、南湖、菱湖、鳄湖五个景区，红花湖景区则包括高榜山和红花湖两个景区。

　　为了进一步落实绿色发展理念，结合惠州实际，惠州西湖风景名胜区内湖泊实行湖长制管理，由市人民政府和惠城区政府确定的湖长组织领导水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作。

　　巫民慧说，近年来，随着城市更新改造步伐加快，惠州西湖周边建筑特别是高层建筑逐年增多，建设风格不协调，视线通廊遭到破坏，导致湖城关系渐趋紧张，惠州西湖面临着被圈景的危机。为此，条例明确，惠州西湖风景名胜区应当依照风景名胜区总体规划要求控制建筑高度。除风景园林中的塔、阁等标志性建筑物外，风景名胜区内建筑物、构筑物的高度不得超过三层，檐口高度不得超过12米。

　　虽然近年来惠州对西湖水质进行了大力整治，但水质问题仍然严重。巫民慧说，从立法调研的情况看，造成水质问题的根本原因在于湖泊生态功能多样性缺失，生态的自我调节恢复功能遭到破坏。为了提高风景名胜区水生态系统自净能力，条例明确，市政府应当建立惠州西湖风景名胜区水环境保护长效管理机制，采取截污、引清、清淤、生态修复、驳岸治理等措施改善风景名胜区水质，提高水生态系统的自净能力。惠州西湖风景名胜区管理机构应当建立惠州西湖风景名胜区水质监测预警制度，进行水质监测，评估水体富营养化状况，并向社会公开相关信息。

　　在污水排放和处理方面，条例明确，市政府应当统筹规划和建设惠州西湖风景名胜区污水集中处理设施及配套管网，实行雨污分流。禁止利用渗井、渗坑、裂隙，私设暗管或者采取其他逃避监管的方式向风景名胜区水体排放水污染物。同时明确，惠州西湖风景名胜区内不得新建排污口。未按照规定设置的排污口，由生态环境主管部门责令限期拆除；无责任(认领)者的排污口，由风景名胜区管理机构予以封堵。

　　西湖风景名胜区是惠州的城市名片，为落实对景区资源的保护，条例以列举的方式明确规定了风景名胜区内禁止行为的执法主体及处罚幅度，包括破坏界碑界桩、放生、游泳、垂钓、非法捕捞、携带犬只进入景区、使用高音喇叭等。其中明确，在惠州西湖风景名胜区内游泳的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，处50元以上200元以下罚款。在惠州西湖风景名胜区内放生的，由农业农村主管部门或者林业主管部门责令停止违法行为，处50元以上200元以下罚款；造成严重后果的，由农业农村主管部门或者林业主管部门责令采取补救措施，并处1000元以上3000元以下罚款；造成损失的，依法承担民事赔偿责任。巫民慧说，明确设置法律责任的最终目的不在于处罚，而在于树立正确的行为导向和立法导向。

　　建议：加大条例宣传普及和执法检查力度

　　惠州市人大常委会组成人员提出，西湖风景名胜区是国家5A级风景名胜区，也是惠州一张靓丽的名片。这部法规的出台必将会为进一步擦亮惠州这张名片发挥重要的促进和保障作用，要切实提高贯彻法规的积极性和主动性。要严格落实责任，加大法规宣传力度。政府及有关部门要严格按照法规规定落实各自职责。同时，按照“谁执法谁普法”的要求，对法规进行多渠道、多形式、全方位的宣传普及，为法规实施营造良好舆论氛围。

　　同时，要加大执法检查力度。市人大常委会要把加强对法规执行情况的监督检查摆上重要议事日程，持续跟踪法规出台后的实施情况，认真研究、强化措施，确保法规有效贯彻实施。

　　4年来惠州先后立法保护“江城山湖”

　　1.保护一条江

　　《惠州市西枝江水系水质保护条例》自2016年6月1日起施行。

　　2.保护一座城

　　《惠州市历史文化名城保护条例》自2017年3月1日起施行。

　　3.保护一座山

　　《惠州市罗浮山风景名胜区条例》自2018年5月1日起施行。

　　4.保护一个湖

　　《惠州西湖风景名胜区保护条例》于2019年8月27日获表决通过。

　　■相关

　　惠州首部地方法规《惠州市西枝江水系水质保护条例》实施3年

　　西枝江干流水质

　　保持良好

　　2016年6月1日，备受关注的惠州首部地方性法规《惠州市西枝江水系水质保护条例》(下称《条例》)正式落地施行。时隔3年，条例的实施给西枝江带来怎样的变化？

　　惠州市人大常委会今年6月起用2个月的时间，邀请市人大代表，通过书面自查与座谈评议相结合、明察与暗访相结合、集中检查与专题调研相结合，对条例的实施情况进行全面“体检”。这是惠州对该条例进行的第三次“体检”，也是“体检”项目最全的一次。

　　本次“体检”报告已出炉，“体检”中发现的6个问题已转交相关县(区)政府和职能部门依法处理。近日召开的市十二届人大常委会第二十五次会议听取和审议市人大常委会执法检查组《关于检查lt;惠州市西枝江水系水质保护条例gt;实施情况的报告》。

　　通过“体检”提高惠州立法质量

　　“社会各界的关注是开展执法检查的重要推手。”惠州市人大常委会城建环资工委主任、执法检查组副组长黄水祥说，对法规实施情况进行“体检”，对于提高惠州立法质量、提升立法工作科学化水平，具有重要意义。

　　据悉，本次“体检”紧扣条例规定，突出政府和有关方面的法律责任，书面自查与座谈评议相结合、明察与暗访相结合、集中检查与专题调研相结合，检查了《条例》的实施情况。6月14日，市人大常委会成立了执法检查组，印发了工作方案，明确《条例》列明的22项责任，要求市政府及流域相关县(区)政府逐项自查并提交自查报告。7月25日、7月30日，结合市人大代表统一活动日活动和省人大有关专题调研，赴惠阳区开展《条例》实施情况检查。8月6日，执法检查组分2个小组对惠东县、惠城区和大亚湾区进行实地检查，并派出2个暗访组对5个镇街进行了暗访。8月7日召开执法检查工作座谈会，听取了市政府、流域相关县(区)政府对《条例》实施情况汇报和人大代表评议意见，开展了法律知识问卷调查。8月13日将暗访检查发现的6个问题转交相关县(区)政府和职能部门依法处理。

　　西枝江源头水质稳定保持在Ⅱ类

　　黄水祥说，自2016年6月1日《条例》施行以来，流域内各级政府、相关职能部门高度重视，采取一系列强有力的措施，《条例》贯彻实施取得了明显成效，赢得社会各界充分肯定。目前，西枝江源头白盆珠水库水质稳定保持在Ⅱ类，西枝江干流水质保持良好，主要支流淡水河水质稳中向好。数据显示，今年1—6月紫溪断面综合污染指数下降37.5%，氨氮浓度下降44.3%，总磷浓度下降24.1%。

　　“从执法检查情况看，《条例》规定的22条主要责任全部落实。”黄水祥说，强化源头管控持续加码，近几年，流域内每年建设项目环保否决率和重污染项目淘汰率均在10%以上。备受关注的探索生态补偿机制也有实质进展，从2016年起市财政每年安排1500万元生态补偿专项资金，合计已安排6000万元。

　　“虽然取得一些成效，但还是存在一些突出问题。”参加执法检查的市人大代表们提出，通过检查发现，《条例》的宣传和运用不足。举例说，2018年1月以来，流域内立案处罚的570宗环境违法行为当中，只有1宗运用《条例》进行处罚。畜禽养殖禁养区、限养区管理也不严格，白花、多祝等镇仍有几十家非法养殖场在生产。同时，生活污水处理设施建设相对滞后。同时，执法检查组指出，西枝江流域内黑臭现象仍然突出，惠城区木沥河、莲塘布河、河桥水、冷水坑水，惠东县万松河、白花河、黄排河，惠阳区横岭水、古屋水等河涌水质仍为劣Ⅴ类。

　　以壮士断腕的决心整治河涌污染

　　惠州市人大常委会组成人员建议，法规实施的前提是知法，要充分利用广播、电视、网络等媒介，深入开展《条例》宣传，提高全民保护意识；采取讲座、以案说法等主题宣传活动，提高相关单位知法、懂法、守法水平。

　　“要全面落实《条例》规定是各级政府和相关职能部门的责任。”市人大常委会组成人员指出，要严肃畜禽养殖禁养区、限养区管理，依法划定、发布和修订；完善流域生态补偿机制，尽快出台流域生态补偿专项资金管理使用办法，用好生态补偿资金；加快桉树林改造和生态公益林提质扩面进度，提升林业生态质量；进一步完善生态环境监测和监督管理系统，实现流域生态环境监测“一张图”。

　　惠州市人大常委会组成人员建议，《条例》立法目的就是保护西枝江水质。要坚定不移完善污水处理设施，补齐流域生活污水处理能力不足、标准不高、管网不配套短板；要以壮士断腕的决心整治河涌污染，清理入河排污口，消除劣Ⅴ类水体，实行交接断面水质达标管理，确保国控、省控断面水质如期达标；要以示范引路，推进科学集约种植，确保农用农药、化肥用量零增长；要以铁的手腕，防止非法养殖反弹，清理“散乱污”企业，打击偷排漏排、不正常运行治污设施等违法行为。